» Надзорная и контрольная деятельность государственных инспекций труда в РФ


Надзорная и контрольная деятельность государственных инспекций труда в РФ


21.03.2010

Каковы основные задачи государственной инспекции труда? В чем преимущество государственной инспекции труда как досудебного органа? С какими проблемами сталкиваются государственные инспекции труда в Российской Федерации? Чем вызвано законодательное сокращение прав и полномочий государственной инспекции труда как органа государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства? Целесообразно ли возложение на государственную инспекцию труда одновременно надзорных и контрольных функций?

Согласно ст. 45 Конституции РФ государство гарантирует защиту прав и свобод человека. Нормы Трудового кодекса (ТК) РФ конкретизируют данное положение. Так, в ст. 2 ТК РФ в числе основных принципов правового регулирования труда закреплен принцип обеспечения прав каждого на защиту государством его трудовых прав и свобод. Законодатель раскрывает этот принцип в главе 57 ТК РФ.
В соответствии со ст. 352 ТК РФ государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, является одним из основных способов защиты трудовых прав работников. Российская Федерация ратифицировала многие нормативные правовые акты Международной организации труда: Конвенцию N 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле» (1947 г.) и Протокол к данной Конвенции (1995 г), Конвенцию N 150 «О регулировании вопросов труда» (1978 г.), Конвенцию N 155 «О безопасности и гигиене труда в производственной сфере» (1981 г.).
Так, Конвенция N 81 обязывает ратифицировавшие ее государства создать систему инспекции труда. После подписания этого документа в Российской Федерации система государственного надзора и контроля в сфере труда стала активно развиваться. Особенно этому способствовало введение в действие ТК РФ. В настоящее время центральное место в системе государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, занимает федеральная инспекция труда. Как определено в ст. 354 ТК РФ, «федеральная инспекция труда — единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда)».
Осуществляя надзорную и контрольную деятельность, государственные инспекции труда в Российской Федерации сталкиваются с рядом проблем:
1) наблюдается рост численности небольших организаций, что ведет к увеличению количества работодателей и затрудняет инспектирование, так как количество государственных инспекторов труда незначительно;
2) растет количество организаций, которые создаются на короткий промежуток времени, а затем ликвидируются (так называемые фирмы-однодневки), или часто меняют форму собственности и местонахождение, что не позволяет произвести своевременную проверку их деятельности и принять соответствующие меры к нарушителям трудового законодательства;
3) все еще актуальны проблемы, связанные с «теневой экономикой». Так, при выплате «серой» заработной платы работник в случае возникновения трудового спора не может получить должную правовую защиту;
4) изменяются условия труда, вводятся новые формы наемного труда (аутстаффинг и аутсорсинг), которые пока не урегулированы действующим трудовым законодательством. Появляются новые формы организации работы, основанные на международных традициях и технологиях, которые пока не известны российскому трудовому законодательству;
5) работодатели не всегда оформляют трудовые отношения с работниками, особенно с иностранцами;
6) безработица не способствует проявлениям солидарности работников, снижает их организованность.
Все сказанное свидетельствует о необходимости защищать интересы работников, что требует прежде всего усиления государственного контроля и надзора в сфере труда. Что же происходит на практике?
Увеличение количества хозяйствующих субъектов влечет за собой рост нарушений трудового законодательства. Численность государственных инспекторов труда не позволяет охватить проверками и иными контрольными мероприятиями каждого работодателя. Согласно официальным данным, численность работников государственных инспекций труда в субъектах Российской Федерации составляет 3342 чел., в том числе должностных лиц, уполномоченных осуществлять государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, — 2940 чел., из них правовых инспекторов труда — 1109, госинспекторов по охране труда — 1831 чел.
Постоянное сокращение численности государственных инспекторов труда привело к уменьшению количества проверок при увеличении нагрузки на оставшихся инспекторов. Если в 1995 г. российский госинспектор труда проводил 22,64 проверки за год, то в 2005 г. уже 85,34 проверки.
Количество нарушений, выявленных одним госинспектором, также выросло. Если в 1995 г. этот показатель составлял 269,75, то в 2005 г. — 660,3.
Количество предписаний, выданных одним госинспектором труда, в свою очередь, не могло не измениться: в 1995 г. этот показатель составлял 21,83, в 2005 г. — 72,13*(1).
По данным территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Тверской области, в этом регионе насчитывается более 80 тыс. зарегистрированных хозяйствующих субъектов. При этом государственных инспекторов труда в Тверской области всего 30, включая руководство*(2). Этих сил явно недостаточно, в том числе по международным стандартам.
В условиях повсеместных нарушений трудового законодательства уместно упомянуть о недостаточных правовых знаниях граждан, которые не обращаются в суд за защитой своих трудовых прав, нарушенных работодателями. Многих пугают длительность судебных процессов и издержки на адвокатов, часто препятствием становятся психологические проблемы. К сожалению, не все знают, что помочь в ряде случаев могли бы досудебные органы, в том числе государственная инспекция труда. Инспекторы регулярно ведут прием граждан в офисе, консультируют работников в организациях по месту проведения проверок, отвечают на вопросы по телефону. Это позволяет быстро разрешить значительное количество конфликтных ситуаций без привлечения суда.
Количество заявлений граждан, поданных в государственные инспекции труда, постоянно увеличивается. Анализ показывает, что процент обоснованных жалоб из года в год остается стабильным и не опускается ниже 50%. Основными причинами обращений граждан в государственные инспекции труда являются нарушения работодателями положений законодательства: об оплате труда; о приеме на работу, увольнении и переводе работников; о режиме труда и отдыха, предоставлении дополнительных отпусков; об обеспечении работников средствами индивидуальной защиты, спецодеждой; об обеспечении работников, занятых на работах с вредными условиями труда, молоком и другими равноценными продуктами питания; о правомерности применения мер дисциплинарного взыскания; об ущемлении прав беременных женщин и женщин, имеющих детей до трех лет. Значительное количество письменных обращений граждан связано с несвоевременностью и неправильностью расследования несчастных случаев на производстве, оформления актов формы Н-1, возмещения вреда здоровью.
Чтобы эффективно решать все эти проблемы, следует увеличить численность государственных инспекторов труда и в отдельно взятых инспекциях, и в стране в целом.
Существует проблема, связанная с отсутствием четкого взаимодействия между контрольными и надзорными органами, осуществляющими свою деятельность на территории конкретного субъекта Российской Федерации. Дело в том, что функция государственной инспекции труда как координатора в части соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, была признана избыточной и исключена из ТК РФ с 6 октября 2006 г. Данное решение представляется нецелесообразным. Поскольку действия ведомственных органов надзора и контроля и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в части обеспечения соблюдения трудового законодательства не согласованы, количество проверок у отдельных работодателей становится непредсказуемым, нарушая нормальный порядок работы. Напомним также об общественном контроле в сфере труда, который осуществляют профессиональные союзы. Совместные проверки должны планироваться на уровне конкретного субъекта Российской Федерации и проводиться на основе утвержденных графиков либо заключаемых соглашений.
В некоторых субъектах Российской Федерации отсутствует поддержка государственных инспекций труда со стороны органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, что негативно сказывается на качестве работы инспекций, а иногда порождает конфликтные ситуации. К сожалению, в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» многие главы муниципальных образований, ссылаясь на отсутствие средств, вообще не занимаются вопросами охраны труда и только при наступлении несчастных случаев вспоминают о важности охраны труда и обеспечения техники безопасности.
Немногим лучше обстоит дело с ликвидацией задолженностей по оплате труда. Практически во всех субъектах Российской Федерации и в крупных муниципальных образованиях созданы координационные советы по погашению задолженности по заработной плате или аналогичные органы, в состав которых входят представители государственной инспекции труда. Самая серьезная проблема состоит в том, что большая часть задолженности по оплате труда приходится на организации-банкроты. Доля таких работодателей в общей сумме задолженности в Тверской области составляет около 50%, в основном это организации агропромышленного комплекса.
Данную проблему можно решить только путем принятия соответствующих нормативных правовых актов. Однако Россия до сих пор не ратифицировала Конвенцию МОТ N 173 «О защите требований трудящихся в случае неплатежеспособности предпринимателя» (1992 г.). В соответствии с этим документом государство берет на себя обязательство защитить работников путем установления привилегий при выплате заработной платы или формирует гарантийные фонды, обеспечивающие интересы работников. При этом, например, в рамках системы привилегий выплата заработной платы производится за три месяца до признания предприятия несостоятельным или прекращения трудовых отношений, а отпускных — за год. В случае подписания Российской Федерацией Конвенции МОТ N 173 придется изменить действующее законодательство о банкротстве, которое не в состоянии защитить трудовые права работников.
Снижение роли профессиональных союзов в нашей стране в настоящее время имеет интересные особенности. Возникла уникальная ситуация: законодатель расширяет права профсоюзов в регулировании трудовых отношений, но профсоюзы не используют их в полной мере на практике. В целом в России, как и везде в мире, наблюдается общая тенденция к снижению количества членов профсоюзов. Одна из причин состоит в появлении многочисленных небольших организаций, которые оказывают услуги в сфере торговли, общественного питания и т.д. Рабочих мест в таких компаниях немного, типична высокая текучесть кадров, да и сами организации существуют непродолжительное время, поэтому работники пассивны, боятся создавать профсоюзы из-за страха потерять работу, а работодатели, которым такое положение выгодно, оказывают соответствующее давление на работников.
28 августа 2006 г. было заключено соглашение о взаимном сотрудничестве в сфере соблюдения трудовых прав граждан между Федеральной службой по труду и занятости и Федерацией независимых профсоюзов РФ. Произошло объединение государственного и профсоюзного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, которое ставит целью защиту социальных и трудовых прав работников.
Основными формами такого взаимодействия являются:
— обмен информацией о нарушениях трудовых прав работников;
— совместное осуществление мероприятий по защите трудовых прав работников, выявлению, устранению и предупреждению их нарушений;
— сотрудничество в совершенствовании законодательства о защите трудовых прав работников и приведении его в соответствие с Конституцией РФ.
Указанные задачи стоят перед всеми государственными инспекциями труда.
Нельзя не упомянуть о влиянии демографического фактора. Старение населения приводит к росту удельного веса пожилых работников, особенно женщин, как следствие растет и производственный травматизм. Необходимо создавать условия для работы с учетом психофизиологических особенностей таких работников. К сожалению, статистика свидетельствует о том, что из 1405,56 тыс. чел., проживающих на территории Тверской области, граждане трудоспособного возраста составляют всего 846,69 тыс. чел.
Анализ несчастных случаев на производстве на территории Тверской области показывает, что за период с 2004 по 2006 г. погибло 145 чел. По уровню производственного травматизма Тверская область занимает третье место в Центральном федеральном округе после г. Москвы и Московской области. Ежегодно выявляются около 100 случаев профессиональных заболеваний, из сферы производства выбывает до 400 трудоспособных граждан. Каждая третья женщина в Тверской области работает в условиях, не отвечающих санитарным нормам.
По техническим причинам несчастные случаи на производстве происходят сравнительно редко. В основном они имеют организационный характер и связаны с недостаточным вниманием к вопросам охраны труда со стороны руководителей производства, в том числе с незнанием ими элементарных правил в области обеспечения безопасности труда. Например, в 2007 г. на территории Тверской области основными причинами несчастных случаев с тяжелыми последствиями являлись: неудовлетворительная организация производства работ (34,3%), нарушения правил дорожного движения (10,5%), недостатки в подготовке кадров (4,7%), нарушения трудовой дисциплины (4,7%), нарушения технологического процесса (8,5%), неприменение работниками средств индивидуальной и коллективной защиты (6,6%), конструктивные недостатки машин, механизмов и оборудования (2,9%).
Сказанное свидетельствует о необходимости усилить надзор и контроль в сфере охраны труда для обеспечения здоровья и сохранения жизни работников.
В рамках административной реформы происходит упразднение избыточных функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, и эти изменения коснулись в том числе государственных инспекций труда. Наблюдается тенденция к уменьшению прав и полномочий этих органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Так, Федеральным законом от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» отменена такая функция государственных инспекций труда, как приостановка во внесудебном порядке работы организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении нарушений требований охраны труда, которые создают угрозу жизни и здоровью работников, до устранения указанных нарушений. Данное решение лишает государственных инспекторов по охране труда действенного инструмента влияния на работодателя, теперь нарушения продолжаются все время, пока идет оформление материалов в суд. В результате если в 2003 г. в Российской Федерации была приостановлена работа 7123 производственных подразделений, то в 2006 г. — только 343*(3), и такое изменение показателей произошло вовсе не благодаря возросшей сознательности работодателей.
Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ из ст. 58 ТК РФ исключена еще одна функция государственной инспекции труда. Ранее инспектор был вправе признать срочный трудовой договор, заключенный на определенный срок без достаточных оснований, заключенным на неопределенный срок. Теперь это можно сделать только в судебном порядке.
В то же время на государственную инспекцию труда возложены дополнительные функции: осуществление надзора и контроля за реализацией прав работников на получение обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также за назначением и выплатой пособий по временной нетрудоспособности за счет средств работодателей (ст. 356 ТК РФ). В ТК РФ появилась новая статья, посвященная государственной экспертизе условий труда (ст. 216.1), которая определяет порядок и цели ее проведения.
Полагаем, законодатель пока окончательно не определил роль и дальнейшую судьбу федеральной инспекции труда: надо ли разделить ее надзорные и контрольные функции, передав последние субъектам Российской Федерации, или в соответствии с актами Международной организации труда укрепить позиции инспекций, усилив их контрольные и надзорные функции. В том, что данный орган нужен государству и работникам, никто не сомневается, но как будет работать федеральная инспекция труда в новых условиях — никто не может дать четкого ответа. Видимо, следует разработать соответствующий нормативный правовой акт, который бы отвечал нормам международного права, регулировал деятельность государственных инспекций труда и эффективно защищал интересы всех субъектов трудовых отношений.

О.И. Попова,
заместитель руководителя Государственной инспекции труда
в Тверской области, советник государственной гражданской
службы РФ 1 класса

«Законодательство», N 8, август 2008 г.

————————————————————————-
*(1) Использованы данные из доклада Федеральной службы по труду и занятости «О результатах работы в 2006 году по осуществлению государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права» // http://www.rostrud.info/activities/nadko/doklad/
*(2) Данные по Тверской области, использованные здесь и далее, приведены в отчете государственной инспекции труда Тверской области «О соблюдении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права на предприятиях Тверской области за 2007 год».
*(3) См.: доклад Федеральной службы по труду и занятости «О результатах работы в 2006 году по осуществлению государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права».



Поиск вакансий


Кадровое агентство Фаворит