» Обеспечение трудовой занятости (некоторые правовые аспекты)


Обеспечение трудовой занятости (некоторые правовые аспекты)


21.03.2010

В последние годы много говорят и пишут о занятости, ее обеспечении и т.д. И не всегда, например, понятно — что это за вопросы занятости? Уместно ли употреблять такую неопределенную терминологию?
При подготовке юристов занятость и ее обеспечение (содействие) чаще всего изучают в рамках курса «Трудовое право». Но в ряде соответствующих учебных изданий эти вопросы излагаются порой не совсем понятно. Да и в законодательстве и иных актах, к сожалению, до сих пор отсутствуют легальные определения «трудовая занятость» и «обеспечение трудовой занятости», существуют сомнения в отношении понятия «занятость». А в науке пока нет единого взгляда на суть этих вопросов.
Занятость и трудовая занятость. Содержащееся в п. 1 ст. 1 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-I «О занятости населения в Российской Федерации»*(1) (далее — Закон о занятости) определение занятости как деятельности граждан, связанной с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащей законодательству РФ и приносящей им, как правило, заработок, трудовой доход, на наш взгляд, не совсем конкретно. В частности, из него следует, что речь идет о легальных видах занятости, но (и что самое главное) неясно, о каких именно: трудовой, учебной или иной.
Тем более, что абзац 8 ст. 2 указанного законодательного акта относит к занятым трудоспособных граждан, проходящих очный курс обучения в общеобразовательных учреждениях, учреждениях профессионального образования и иных соответствующих образовательных учреждениях. Другими словами, здесь уже однозначно имеется в виду учебная занятость, в то время как в других абзацах ст. 2 перечисляются, как правило, формы трудовой занятости. Приведенный пример лишний раз свидетельствует, что законодатель в силу каких-то причин четко не отграничил основные виды занятости. Высказываются и другие претензии относительно легального определения занятости и занятых граждан*(2).
Не останавливаясь на анализе имеющихся в науке суждений по теоретическим аспектам занятости*(3) и основываясь на действующем законодательстве, иных актах и документах (включая международные), постараемся обратить внимание на некоторые важные моменты.
1. Занятость — это естественное состояние любого человека, занимающегося каким-то делом. Человек спит, ест, читает, слушает радио, работает — он занят. Всю жизнь.
2. Участвуя в различных общественных отношениях, гражданин одновременно является, как минимум, участником (субъектом) двух проявлений занятости: соответствующих отношений занятости и состояний занятости. Их надо различать. Далеко не все регламентируются правом. Специалисты называют и другие аспекты занятости.
3. Занятость может выступать (проявляться) в различных видах и формах в зависимости от конкретных критериев классификации.
4. Вновь вернемся к ст. 1 и 2 Закона о занятости. На наш взгляд, в ст. 2 перечислены виды и формы занятости общественно полезной деятельностью, но далеко не все, а только те, охват граждан которыми не дает им право на получение статуса безработного и пособия по безработице. В частности, отсутствуют такие важные формы занятости, как воспитание детей, уход за нетрудоспособными (если нет соответствующего документа), занятость в домашнем хозяйстве и др. Иными словами, в ст. 1 сформулировано такое понятие занятости общественно полезной деятельностью, которое в совокупности с содержанием ст. 2 позволяет лишь установить, когда граждан нельзя признать безработными и назначить им пособие по безработице.
5. Полагаем, что условно все виды занятости общественно полезной деятельностью в зависимости от ряда критериев, в том числе от целевой направленности, можно отнести к трем основным: учеба, военная и приравненная к ней служба, трудовая деятельность.
6. Трудовая деятельность — это занятость граждан в сфере общественного и личного труда в не противоречащих законодательству формах и как направленная на получение заработка (трудового дохода) или иного вознаграждения, так и не имеющая такой цели.
Из приведенного определения видно, что нужно различать в свою очередь, как минимум, два вида (подвида) трудовой занятости (в зависимости от ее цели). Каждый из них имеет свои формы. Так, основными формами второго вида являются: воспитание детей, уход за больным членом семьи, благотворительная деятельность, ведение домашнего хозяйства и др.
7. Трудовая занятость первого вида связана прежде всего со сферой производства и имеет экономическое значение. Под ней следует понимать удовлетворение потребности трудоспособного населения в сфере общественного и личного труда в непротиворечащих законодательству формах, т.е. деятельность, направленную на получение заработка (трудового дохода) или иного вознаграждения.
Формы трудовой занятости — это установленные законом (или, во всяком случае, не противоречащие ему) сферы приложения труда, показывающие, где и как граждане реализуют право на труд. Ими, например, являются: работа по трудовому договору в организациях независимо от их вида, формы собственности и хозяйствования; предпринимательская деятельность; занятость в личном подсобном хозяйстве; ведение крестьянского (фермерского) хозяйства; членство в кооперативах, товариществах, обществах и т.д.; работа по гражданско-правовым соглашениям и др.*(4).
8. Приведенное определение трудовой занятости в сфере производства или в экономическом значении, то есть направленной на получение заработка (иного вознаграждения), в принципе одновременно связано с понятием полной трудовой занятости. Полагаем, что основное различие между ними состоит лишь в степени удовлетворения потребности трудоспособного населения в сфере общественного и личного труда и т.д. Если потребность удовлетворена полностью, то налицо и полная занятость.
Разумеется, можно и нужно говорить и об обеспечении других видов занятости (учебной, на военной и приравненной к ней службе и т.п.), а также иных форм трудовой занятости, направленной на получение заработка или иного вознаграждения. Подчеркнем, что существуют определенные организационно-правовые формы такого обеспечения. Но как уже отмечалось, цель статьи несколько иная.
Понятие обеспечения трудовой занятости. Термин «обеспечение занятости» встречается достаточно часто в действующем законодательстве и иных актах*(5). Фигурирует он и в литературе, однако особо почти нигде не расшифровывается. Зачастую, исходя из определений, содержащихся в словарях русского языка, приходят к выводу, что обеспечение занятости сводится к гарантиям права на труд. Да и само слово «гарантия» означает обеспечение, ручательство. Гарантировать — значит обеспечивать, поручаться, устанавливать гарантии*(6).
Возможно, это обстоятельство (наряду с другими) позволило, например, К.Н. Гусову и В.Н. Толкуновой дать определение обеспечения занятости прежде всего как комплекса социально-экономических и юридических гарантий, способствующих борьбе с безработицей, реализации всеми желающими своего права на труд и т.д.*(7). Хотя и здесь не все однозначно и многое зависит от понимания самой сути гарантий.
Полагаем, что в действительности все гораздо сложнее. Для лучшего уяснения понятия «обеспечение трудовой занятости» обратимся к экономической структуре занятости и воспроизводственному процессу рабочей силы. Необходимо подчеркнуть, что в настоящее время в этих сферах используются различные концепции и теории*(8). Мы воспользуемся, может быть, отчасти устаревшими из них, но зато достаточно апробированными.
Обычно считается, что экономическая структура занятости складывается из трех элементов: привлечение трудовых ресурсов; собственно занятость или непосредственная занятость, то есть использование рабочей силы; высвобождение трудовых ресурсов. Данные элементы представлены одновременно в занятости и отражают реальные процессы перехода трудовых ресурсов из одного состояния в другое, причем это непрерывные процессы, без которых невозможно понять собственно занятость*(9).
Теперь постараемся выделить границы обеспечения трудовой занятости в воспроизводственном процессе рабочей силы. Он, как известно, характеризуется единством фаз — производства, обмена, распределения и использования. При этом производство и распределение с точки зрения расширенного воспроизводства в совокупности представляют собой формирование рабочей силы. С позиций механизма государственно-правового воздействия на процесс формирования рабочей силы в его содержание следует включить третью фазу — распределение. Этот момент можно именовать подготовкой рабочей силы.
Занятость не является особой или самостоятельной фазой процесса воспроизводства рабочей силы. В литературе принято считать, что отношения занятости охватывают все фазы, а эффективность последней из них, когда происходит использование трудовых ресурсов, зависит от целенаправленной деятельности общества на предшествующих этапах воспроизводства. При этом категорию «занятость» не отождествляют с понятием «использование трудовых ресурсов». Хотя параллельное употребление этих понятий имеет определенные основания: занятость не может осуществляться без использования трудовых ресурсов, она неотделима от использования трудоспособного населения в процессе труда. В то же время есть качественные и количественные отличия*(10).
Таким образом, с позиции воспроизводства рабочей силы обеспечение трудовой занятости охватывает фазы производства, обмена и распределения. Именно они направлены на достижение занятости или использование трудовых ресурсов. А в совокупности все фазы воспроизводства выражают занятость. В общих чертах к обеспечению трудовой занятости, основанной на трудовом договоре, следует относить все, что более или менее непосредственно способствует ее достижению или, в конечном итоге, заключению данного договора. Это обеспечение в узком значении.
Другой аспект — широкий: сюда относится все, что способствует не только достижению, но и сохранению и поддержанию уже достигнутой трудовой занятости, возникшей на основе заключенного трудового договора.
Таким образом, можно прийти к выводу, что и в нашем понимании обеспечение трудовой занятости сводится к гарантиям права на труд. Но это только внешне. Все зависит от понимания самих юридических гарантий вообще и гарантий права на труд в частности (и прежде всего гарантий получения работы и при увольнении, когда это связано с обеспечением трудовой занятости). Как представляется, обеспечение занятости не так часто выступает в качестве такой гарантии*(11).
Границы обеспечения рассматриваемой занятости в узком (собственном) значении очертить достаточно сложно. Ибо они не закреплены ни в законодательных, ни в иных актах. Для их лучшего уяснения и для более полной характеристики самого понятия «обеспечение трудовой занятости» целесообразно кратко остановиться на его организационно-правовых формах.
Формы и структура обеспечения трудовой занятости. Под указанными формами следует понимать установленные государством организационные и правовые приемы и средства, которые способствуют (помогают) гражданам получить возможность трудиться (или быть «охваченными» определенной формой трудовой занятости) в избранной сфере деятельности согласно призванию, способностям, образованию либо получить иную работу на период временной незанятости, а также необходимую профподготовку*(12) для этого.
К основным организационно-правовым формам можно, например, отнести трудоустройство через орган федеральной государственной службы занятости, перевод в другую организацию (к другому работодателю) либо в другую местность, сельскохозяйственное переселение и другие формы распределения и перераспределения трудовых ресурсов (за исключением самостоятельного устройства граждан на работу — обеспечения себя формой трудовой занятости), а также профориентацию, профподготовку кадров, психологическую поддержку и т.д.
Таким образом, если понятие «форма трудовой занятости» означает, где и как гражданин реализует право на труд, то понятие «форма обеспечения трудовой занятости» имеет несколько другое значение — каким образом он это сделает или какими иными установленными способами и средствами воспользуется (имеется в виду профориентация, психологическая поддержка, профподготовка и переподготовка кадров и др.).
Что же касается неполного рабочего времени, многосменного режима работы, надомничества, работы на условиях сокращенного рабочего времени, бригадной организации труда и некоторых других категорий, то здесь правильнее говорить о формах организации труда в организации и ее режиме или об организационных формах трудовой занятости*(13).
Все формы обеспечения трудовой занятости и прежде всего основанной на трудовом договоре (имеющей целью заключение такового) главным образом в зависимости от стадии процесса формирования рабочей силы можно условно свести к двум основным группам: формы подготовки и формы распределения рабочей силы. Конституционное право на образование, лежащее в основе подготовки кадров, охватывает все возможности организационной формы приобретения знаний.
Попробуем очертить границы обеспечения трудовой занятости, основанной на трудовом договоре (имеющей целью заключение такового), в узком (собственном) значении. Сюда следует относить приемы и средства, которые способствуют не только получению работы по трудовому договору (в том числе в период временной незанятости), но и необходимой профподготовке, профориентации.
Структурно это выглядит следующим образом:
— профподготовка;
— организованное трудоустройство или распределение рабочей силы;
— квотирование рабочих мест;
— профессиональный отбор;
— профориентация;
— психологическая поддержка при выборе (смене) и поиске формы трудовой занятости;
— организация общественных работ.
Столь широкий подход к структуре и самому содержанию исследуемого понятия базируется не только на анализе российского законодательства, но и на законодательных и иных актах некоторых развитых зарубежных стран. Принимались во внимание: глобальная программа занятости; европейская стратегия занятости; получившие в условиях глобализации широкое распространение концепции «человеческого капитала», «пожизненного образования» и др., в которых «образовательная составляющая» весьма глубока и широка.
Соотношение понятий «обеспечение трудовой занятости» и «содействие трудовой занятости». Оба термина, «обеспечение» и «содействие», встречаются, например, в Законе о занятости. Иногда они применяются поочередно к обозначению одних и тех же явлений, т.е. в одинаковом контексте. Встречается и комплексное использование (например, пишут об отношениях «по содействию в обеспечении занятости»*(14)).
Понятия «содействие» в законодательстве и иных актах нет, а в литературе налицо неоднозначные подходы. Хотя к разработке другого понятия, «обеспечение», юристы обращались чаще. Но ведь вопрос имеет и определенное практическое значение. В 1997 и 2000 гг. авторы настоящей статьи дважды попытались разобраться в соотношении рассматриваемых понятий (терминов)*(15). Помимо словарей русского языка при анализе использовались три акта (документа): КЗоТ РФ 1971 г., Закон о занятости и Федеральная целевая программа содействия занятости населения РФ на 1998-2000 годы*(16).
Авторы сразу предположили несколько вариантов ответов. Характерных — три. Первый — термины тождественные, но в силу особых обстоятельств законодатель использует то один, то другой (возможно, в целях недопущения повторений обозначения одного и того же явления только одним термином). Второй — это различные термины, имеющие неодинаковые содержание и юридическую природу (может быть, один шире другого). Третий — налицо обычная и часто встречающаяся «правовая разноголосица», несовершенство законодательной техники.
Не останавливаясь на самом анализе (он обстоятельно изложен в указанных работах), сразу перейдем к основным выводам. В-первых, на сформулированное в статье понимание обеспечения трудовой занятости в экономическом значении как в широком, так и узком аспектах использование в законодательстве (иных актах) терминов «содействие занятости», «государственная политика содействия занятости» и др. существенного значения не оказывает, хотя определенные трудности создает. Во-вторых, указание на три варианта ответов в принципе полностью подтверждается. Причем они имеют право на одновременное существование в зависимости от определенного аспекта, той или иной задачи, стоящей перед законодателем, и т.д. Налицо и несовершенство законодательной техники. В-третьих, термин «обеспечение трудовой занятости», на наш взгляд, на современном этапе развития России представляется более предпочтительным и по сути обозначаемых явлений, и в методологическом аспекте, и, самое главное, в правовом (с позиций понятийного аппарата и юридической техники он выглядит строже, четче и грамотнее). В-четвертых, при его сопоставлении с термином «содействие трудовой занятости», например, в рамках какого-либо нормативного правового акта, следует исходить из разных и совершенно конкретных критериев (не нужно пугаться, если рассматриваемые термины окажутся идентичными для какой-либо ситуации, один «поглотит» другой и т.д.).
Некоторые пути совершенствования организационно-правового механизма обеспечения трудовой занятости. Первоочередных задач в этой сфере много, остановимся только на трех: необходимости создания системы обеспечения трудовой занятости, становлении надлежащей нормативной правовой базы, разработке и принятии соответствующих программ.
Безусловно, основная из них — создание сбалансированной и эффективной прежде всего федеральной системы обеспечения трудовой занятости, направленной на получение заработка или иного вознаграждения. К сожалению, ни в программных документах, ни в действующем законодательстве РФ именно в таком аспекте данный вопрос не ставится. В них либо говорится об уже созданных некоторых системах (службы занятости, подготовки и распределения кадров и др.) и необходимости их развития, либо поставлены задачи по формированию новых. Причем от документа до документа, от акта до акта все это постоянно меняется. Так что сложно сказать, какие системы уже созданы.
Напрашиваются два основные пути формирования системы обеспечения трудовой занятости. Первый — создание отдельных относительно самостоятельных («малых») систем (профориентации, трудоустройства и др.) и последующее их объединение в единую систему обеспечения трудовой занятости в качестве взаимосвязанных между собой компонентов. Возможно, РФ идет именно в этом направлении. Второй путь (более сложный) заключается в практически одновременном формировании как единой системы обеспечения трудовой занятости, так и ее составных частей. Однако во всех случаях закрепление в законодательном порядке необходимости создания такой федеральной системы, ее функционирования и развития — вопрос давно назревший. Вполне очевидно, что речь не сводится только к формированию и механическому объединению составных частей системы обеспечения трудовой занятости. Нужна глубокая и обстоятельная проработка всего проблемного комплекса.
Нормативная правовая база в рассматриваемой области слишком громоздка и обширна, в основном неэффективна и не в полной степени адекватна переходному к развитым рыночным отношениям периоду. Это признается многими специалистами.
В данной связи представляется, в частности, целесообразным включить в нынешний Закон о занятости (который ввиду его малой эффективности нередко именуют «законом о безработице») специальную главу «Обеспечение трудовой занятости населения». В ней необходимо сгруппировать рассосредоточенные по всему Закону немногочисленные нормы об обеспечении рассматриваемой занятости и обстоятельно и всесторонне регламентировать основные аспекты в этой области, начиная с понятия, принципов и механизма регулирования соответствующих отношений, основ планирования, управления и финансирования данного процесса и т.п.
В перспективе следует разработать и принять Закон об обеспечении (содействии) занятости населения (как, например, в Швеции и Японии). Следует принять и некоторые другие федеральные законы типа «О трудовых ресурсах Российской Федерации», «О трудоустройстве» и т.д. На уровне Правительства РФ необходимо утвердить Положение о формах обеспечения трудовой занятости населения.
Федеральная целевая программа содействия занятости на 1998-2000 годы оказалась последним документом подобного рода. А ведь до этого, начиная с 1993 г., принимались федеральные специализированные программы: миграционная, для осужденных, по созданию и сохранению рабочих мест и др. Причем этот процесс шел достаточно активно и расширялся. Что, в принципе, отвечало международно-правовым актам и документам, практике развитых зарубежных стран, где «программный метод» регулирования обеспечения трудовой занятости занимает одно из ведущих мест. Однако в настоящее время остаются лишь отдельные территориальные программы содействия занятости (в основном на уровне субъектов РФ), что вряд ли оправдано и целесообразно.
Обеспечение трудовой занятости, основанной на трудовом договоре (или направленной на заключение такового), и трудовое право. Отношения, складывающиеся в процессе обеспечения трудовой занятости, регламентируются нормами нескольких отраслей права. При этом доминирующее положение принадлежит административному и особенно трудовому праву. Даже правоотношения, относящиеся к сфере административного права, в итоге направлены на установление трудовых.
Нормы трудового права регулируют отношения по распределению, перераспределению, организованному трудоустройству, профотбору граждан с последующим заключением трудового договора (или уже с заключенным, или с намерением это сделать), профподготовке работающих по такому соглашению непосредственно на производстве. Прежде всего имеются в виду отношения по распределению и перераспределению рабочей силы в части, совпадающей с организованным трудоустройством. Сравнительно единое правоотношение по организованному трудоустройству, состоящее из двух стадий, ныне согласно ст. 1 ТК РФ оказалось, на наш взгляд, необоснованно разорванным. Из предмета трудового права «выпала» первая его стадия — отношение между гражданином и органом по трудоустройству. Как представляется, назрела необходимость включить раздел «Обеспечение трудовой занятости» в Трудовой кодекс, с которого, собственно, следует начать особенную часть.

Л.А. Андреева,
доцент, зам. зав. кафедрой Московского государственного
индустриального университета (МГИУ),
кандидат юридических наук

О.М. Медведев,
профессор, зав. кафедрой Московского государственного
индустриального университета,
доктор юридических наук

«Гражданин и право», N 8, август 2007 г.

————————————————————————-
*(1) В ред. ФЗ от 20 апреля 1996 г. N 36 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 18. Ст. 565; СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1915 (с послед. изм. и доп.)
*(2) См., например: Чураков В. Стартовые условия формирования рынка труда в России // Человек и труд. 1993. N 4. С. 38.
*(3) Основные из них в сжатой форме приведены, например, в учебнике: Андреева Л.А., Медведев О.М. Правовое регулирование обеспечения занятости в России. М., 1997. С. 11-16 и др.
*(4) В литературе есть и другие подходы к формам занятости (видимо, трудовой, поскольку авторы, как правило, используют общий термин «занятость»). Так, С.А. Димитрова выделяет две важнейшие формы: самодеятельная занятость и занятость в качестве наемного работника. Все остальные формы занятости производны от двух указанных (см.: Димитрова С.А. Правовые проблемы труда и занятости населения. Алматы. 1997. С. 8).
*(5) См., например, ст. 5, 25 и др. главы V Закона о занятости.
*(6) См.: Скобелкин В.Н. Юридические гарантии трудовых прав рабочих и служащих. М., 1969. С. 8.
*(7) См.: Гусов К.Н., Толкунова В.Н. Трудовое право России: Учебник. М., 2003. С. 161.
*(8) См., например: Курс российского трудового права. Т. 2 / Под ред. С.П. Маврина, А.С. Пашкова, Е.Б. Хохлова. М., 2001. С. 338-342 и др.
*(9) См., например: Чембровский В.В. Проблемы занятости в социалистическом обществе. Кишинев, 1973. С. 13-17.
*(10) См., например: Злупко С.Н. Теоретико-управленческие аспекты занятости в развитом социалистическом обществе. Киев, 1985. С. 13-14.
*(11) Подробнее см.: Андреева Л.А., Медведев О.М. Указ. работа. С. 57-59 и др.
*(12) Термин «профподготовка» трактуется, как правило, широко. Он, в частности, включает и подготовку кадров в учереждениях профессионального образования.
*(13) См., например: Управление трудовыми ресурсами / Под общ. ред. Л.А. Костина. М., 1987. С. 28, 31 и др.
*(14) См., например: Гейхман В.Л., Дмитриева И.К. Трудовое право. Учебник для вузов. М., 2002. С. 18 и др.
*(15) См.: Андреева Л.А., Медведев О.М. Указ. работа. С. 21-23; они же. К вопросу о понятиях трудовой занятости и ее обеспечения // Сб. научн. трудов (межвузовский). Т. IV. Актуальные проблемы социально-гуманитарных наук / Под ред. Г.К. Овчинникова. М., 2000. С. 181-184.
*(16) Российская газета. 1998. 1 и 2 сентября (с послед. изм. и доп.).



Поиск вакансий


Кадровое агентство Фаворит