» Большинство — за повышение квалификации кадров. Оценка работы персонала социоучреждений в период преобразования системы социальной защиты


Большинство — за повышение квалификации кадров. Оценка работы персонала социоучреждений в период преобразования системы социальной защиты


21.03.2010

Роль системы социальной защиты становится все более значительной по мере продвижения нашей страны к демократическому, цивилизованному состоянию общества. Предшествующие годы, характеризующиеся массовой бедностью и дезадаптацией населения, выдвигали на передний план задачи обеспечения выживания различных категорий, слоев и социальных групп. В настоящее время, когда экономика обеспечивает рост доходов и идет сокращение доли малообеспеченного населения, более актуальными становятся задачи развития семей и социальных групп. Иными словами, более важными и востребованными становятся задачи предоставления консультативной помощи населению, расширения возможностей учреждений социального обслуживания. Еще пятнадцать лет назад таких социальных служб в нашей стране практически не было, сегодня их персонал составляет более 600 тыс. чел.

Значимость социального обслуживания в рыночном обществе демократической ориентации высоко оценивается исследователями социальной сферы. Так, Т. Парсонс считал, что в результате долгого эволюционного процесса современного общества, оказание услуг институционализировалось в основном в виде профессиональных ролей в рамках имеющих закрепленные функции коллективов или организаций [1].
Американский исследователь также обращал внимание на то, что в процессе структурной дифференциации каждый индивид все более начинает играть роль клиента всеохватывающей сферы услуг, которая приобретает профессиональный характер. Таким образом, он впервые обратил внимание на другую сторону двухзвенной связи «поставщик услуг — клиент», указав на профессионализацию клиента и, соответственно, на необходимость его обучения в этой роли, его подготовки к статусу клиента.
Насколько важно выявлять и оценивать именно эту сторону профессионального процесса реализации услуг, показывает опыт нашей страны, где, при крайне высокой потребности в социальных услугах, население слабо приучено обращаться к экспертам за профессиональной помощью, а невещественную, нематериальную услугу не всегда рассматривает как акт поддержки.
Известный немецкий ученый Ю. Хабермас считал, что власть в государстве должна формулировать социальные программы, выполнение которых подлежит контролю: «Развитая система социальной защиты становится содержанием массовой демократии» [2]. Для придания легитимности своим действиям власть должна предлагать государственные и социальные программы, выполнение которых подлежит контролю. На первый план в деятельности государства выдвигается социальная политика.
Исследователь пишет также о резко возросшей в обществе важности развития социальных услуг, однако подчеркивает, что только при динамическом характере развития частнокапиталистического механизма, защищенного политикой государственного вмешательства, появляется возможность для регулярной выплаты социальных пособий и компенсаций в полном объеме. Высокий уровень социальной защищенности, свойственный политике современных «социальных государств», объясняется высоким уровнем и восходящим характером развития их экономики.
Однако государство должно создавать такие законодательные, экономические, организационные, экологические, информационные и прочие условия, чтобы человек мог в первую очередь самостоятельно разрешать свои проблемы. Если решение данной проблемы не под силу одной личности, ему на помощь должны приходить элементы его ближайшей социальной сети — семья, соседи, друзья. В случае неспособности этой первой, неформальной социальной «оболочки» справиться с трудностями, человек должен обращаться за помощью в структуры местного самоуправления — общины, коммуны, муниципалитеты, к другим формам коллективной самоорганизации жителей, институтам гражданского общества. Если же и их финансовые, организационные, интеллектуальные и прочие ресурсы недостаточны, тогда и только тогда должно вмешаться государство. Такой подход основан на принципе субсидиарности, и в соответствии с ним существует собственная «зона ответственности» как у граждан, семей, общин, так и у государства [3].
Среди отечественных ученых интересна точка зрения П.Д. Павленка. По его мнению, социальная политика государства — это определенная ориентация и система мер по оптимизации социального развития общества, отношений между социальными и другими группами, создание тех или иных условий для удовлетворения жизненных потребностей их представителей [4].
Разумеется, формирование такой системы требует ряда условий: развитой системы законодательства, сложившегося порядка взаимодействия между субъектами социальной политики, ее поддержки со стороны населения и, наконец, достаточно длительного времени. В российских условиях данная система находится на первых ступенях формирования, поэтому начало организации сети учреждений социального обслуживания можно проследить на муниципальном уровне, а современное ее развитие относится преимущественно к уровню субъектов Российской Федерации.
Начало формирования совокупности социальных служб на муниципальном уровне является естественным процессом, отвечающим мировым тенденциям. Граждане предъявляют и удовлетворяют большинство своих потребностей именно «по месту жительства», поэтому в сфере муниципального управления теоретически должна быть сосредоточена ответственность за решение повседневных жизнеобеспечивающих задач жилого образования. Кроме того, здесь в наибольшей степени возможно проявление самоорганизации, самодеятельности населения, привлечение усилий негосударственных организаций и объединений лиц со сходными проблемами. Активизация социального потенциала самопомощи и взаимопомощи составляет тот дополнительный ресурс, который позволил бы осуществлять социальную политику на местном уровне даже в крайне неблагоприятных внешних обстоятельствах. Ряд стран демонстрирует последовательное и успешное использование местных возможностей в минимизации социальных трудностей для населения [5].
По мнению исследователей, это может не только удешевить и повысить эффективность социальной политики, но и формирует осознание тесной взаимосвязи интересов отдельных социальных групп, объединенных местом проживания, солидарность местного сообщества [6].
Вместе с тем, недавно был принят Закон Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации» N 122 от 22.08.2004, который разграничивал полномочия среди многих других областей жизнедеятельности также и в сфере социальной защиты. Большинство функций и полномочий по социальной защите и социальному обслуживанию населения были отнесены на уровень регионов.
Кроме того, был принят и постепенно вступает в силу закон N 131-ФЗ от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с последующей редакцией, который имеет целью всесторонне и исчерпывающе регламентировать все стороны и взаимоотношения местного самоуправления. Социальная защита и социальное обслуживание населения были исключены из вопросов местного ведения.
Таким образом, с 2005 г. вся система социальных учреждений переходит (или уже перешла) на уровень субъектов Российской Федерации. Создается единая государственная региональная система социального обслуживания.
С целью более детального выяснения субъективного измерения результатов тех преобразований, которые были предприняты в организации социальной защиты населения в соответствии с законодательством о разграничении полномочий, а также оценки выявленных в связи с этим проблем, руководителями и специалистами органов социальной защиты и учреждений социального обслуживания, клиентами социальных служб в августе 2006-феврале 2007 г. было проведено социологическое исследование. Оно включало опрос специалистов учреждений социального обслуживания населения по поводу оценки изменения условий социального обслуживания населения в шести регионах: Республики Дагестан и Татарстан, Владимирская, Калининградская и Московская области, Ханты-Мансийский автономный округ.
Оценка изменений персоналом учреждений социальной защиты населения складывалась из совокупности суждений специалистов по социальной работе, психологов, медиков, юристов. Всех специалистов можно условно подразделить на три группы по типам учреждений: персонал стационарных учреждений — домов-интернатов для пожилых людей и инвалидов; сотрудники центров социального обслуживания, оказывающие преимущественно надомные услуги пожилым людям и инвалидам; персонал учреждений социальной помощи семье и детям, объединяющий различные социальные службы для семьи и для несовершеннолетних детей.
Нормативная база деятельности всех учреждений приведена в соответствие со статусом государственного учреждения социального обслуживания, но разного рода положения, методики, рекомендации, санитарные правила и нормы, которыми вынуждены пользоваться учреждения, были выпущены федеральным органом социальной защиты населения и в ряде случаев не пересматривались с 1992 года. Сложилось объективное противоречие между федеральным и региональным уровнем регламентирования, которое невозможно разрешить до принятия соответствующих федеральных актов. В настоящее время учреждения социального обслуживания населения уязвимы: им могут быть предъявлены претензии либо с точки зрения распорядительных документов центральной власти, либо с точки зрения законодательства субъектов Федерации.
Данные о численности персонала противоречивы. В большинстве регионов численность сотрудников увеличилась. В Дагестане и в Калининградской области реформы были проведены без изменения штатной численности сотрудников. Вместе с тем, по видам учреждений, штатная численность сотрудников домов-интернатов для лиц пожилого возраста и инвалидов осталась прежней во всех регионах. Незначительно колебалась (в ту или иную сторону) численность сотрудников центров социального обслуживания (оказывающих услуги преимущественно лицам пожилого возраста и инвалидам). В то же время практически везде увеличилась численность специалистов центров по работе с семьей и детьми.
Объем и номенклатура оказываемых учреждениями услуг расширились везде, кроме Дагестана. Опрошенные специалисты учреждений также в целом делают вывод, что управляемость системы органов и учреждений социальной защиты повысилась. Основное достижение реформы, отмеченное региональными руководителями, выделяют и сотрудники учреждений: стало больше порядка. При этом некоторая часть опрошенных (от 13 до 18%) считает, напротив, что управляемость понизилась, усилился беспорядок. Можно предположить, что негативные оценки вызваны реалиями переходного периода, когда неоднократно пересматривался порядок организации работы органов управления с учреждениями, штатное расписание учреждений, система оплаты труда. Наибольшее число негативных ответов отмечено в Московской области и Ханты-Мансийском автономном округе, где, как будет показано ниже, многие сотрудники при переходе учреждения в областную собственность проиграли в уровне оплаты труда.
Практически единодушны положительные оценки изменений, происшедших в уровне информированности сотрудников учреждений в области нормативной базы и перспективных социальных технологий. Надо отметить, что и в предшествующий период персонал наиболее продвинутых социальных центров проявлял большой интерес к поиску и получению соответствующей информации, вел активный обмен опытом как с отечественными, так и с зарубежными учреждениями. Однако в целом переход учреждений на государственный уровень позволил устранить известную «провинциальную» ограниченность, уравнять возможности социальных служб в доступе к информации.
Нет единого мнения по вопросу о тенденциях изменения качества обслуживания. В основном представители учреждений нестационарного обслуживания считают, что качество повысилось, а, по мнению специалистов стационарных учреждений, качество не изменилось. Несколько особняком стоят суждения представителей социальных служб Ханты-Мансийского региона: по мнению всех групп социальных работников, качество обслуживания не изменилось. Это, вероятно, обусловлено тем, что социальные службы ХМАО известны в России своей высокой эффективностью, передовыми технологиями работы. Переход из муниципальной в государственную собственность не изменил этой ситуации.
Противоречива оценка респондентами уровня своей удовлетворенности в связи с переходом в государственную систему социального обслуживания. По регионам две трети опрошенных выбрали компромиссный вариант: удовлетворенность «в чем-то увеличилась, в чем-то нет». Специалисты Татарстана и Калининградской области в большинстве своем считают, что удовлетворенность возросла. Характерно, что в этой ситуации выбор варианта ответа не зависит от типа учреждения, в котором работает специалист. Не прослеживается также полная корреляция с ответом о динамике изменений заработной платы. Зарплата могла повыситься (Дагестан), остаться прежней (Татарстан) или понизиться (ХМАО). Московская область демонстрирует практически равное соотношение тех, у кого зарплата повысилась или понизилась: многие муниципальные органы, причем не только финансово самостоятельные, предусматривали местные доплаты сотрудникам учреждений, которые отменены при переходе на федеральный уровень В результате реформирования выиграли сотрудники учреждений, находящихся в отдаленных районах Московской области. Областной уровень зарплаты в социальной сфере выше того, который был у них прежде, а уровень цен в населенных пунктах значительно ниже среднего по области. Значительно хуже стало положение специалистов центров, расположенных вблизи Москвы на территориях муниципальных образований, имеющих бездефицитный бюджет: они утратили местные добавки, их зарплата сократилась, а уровень цен, существующих в таких населенных пунктах, намного выше среднего по области.
Все специалисты учреждений Ханты-Мансийского автономного округа проиграли в заработке: их зарплата приведена в соответствие с нормативными актами автономного округа, исключены доплаты из местного бюджета.
Образование специалистов социальных служб — почти стопроцентно высшее профильное. Образование руководителей — высшее, но в среднем только 37% имеют высшее образование профильное, остальные — непрофильное. Выявленная картина не свидетельствует о плохой профессиональной подготовке руководителей учреждений. Большинство из них поступает на должности руководителей учреждений, имея за плечами достаточно солидный опыт работы в сфере управления, хотя и не всегда в системе социальной защиты населения. Кроме того, по данным государственной статистической отчетности, поступающей в Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, руководители учреждений социального обслуживания активно участвуют в процессе переподготовки и повышения квалификации, причем в большинстве случаев оплата обучения проводится за счет работодателя. Таким образом, профессиональные знания, умения и навыки приобретаются ими и в ходе обучения, и в практической деятельности.
Тем не менее, в ответах на открытый вопрос «Что еще, по вашему мнению, нужно сделать, чтобы повысить качество социального обслуживания населения?» мнение о необходимости организовать (расширить) возможность обучения и повышения квалификации кадров входит в тройку суждений, сформулированных во всех регионах. Два других предложения — улучшить оснащенность учреждений (укрепить материальную базу снабдить современным оборудованием, обеспечить участие федерального центра в совершенствовании материальной базы учреждений и другие аналогичные варианты); повысить заработную плату сотрудников учреждений.
Такие рекомендации вполне отвечают господствующей установке руководителей и специалистов учреждений социального обслуживания и соответствуют структуре их мотивации. Повышение обученности и профессионализма, улучшение инфраструктуры учреждений, снабжение социальных служб более совершенным оборудованием — это условия, позволяющие добиваться более высокого качества предоставления социальных услуг. Положение о повышении уровня оплаты труда — это не только желание сотрудников лучше обеспечивать себя и свои семьи, но также и условие, позволяющее привлечь в центры (и удержать в них) более квалифицированных специалистов, владеющих наиболее эффективными и современными социальными технологиями.
Кроме того, опрошенные считают целесообразным разработать механизмы для ведения предпринимательской деятельности в учреждениях; довести до практического применения возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений в государственные автономные некоммерческие учреждения; повысить требовательность к качеству труда специалистов; расширить меры социальной поддержки специалистов по социальной работе и социальных работников; снизить уровень индивидуальной нагрузки на специалиста; усиливать меры морального стимулирования лучших образцов труда сотрудников социальных учреждений.

Литература

1. Parsons Т. The Concept of Society: The Components and Their Interrelations. In: T Parsons. Societies: Evolutionary and Comparative Perspectives. — New Jersey, Prentice-Hall, 1966.
2. Habermas J. Theorie der Kommunikativen Handelns. — Frankfurt a. M., 1985.
3. Miller I. Die Bedeutung des Subsidiaritatsprinzips auf der Ebene des Staats. \ Subsidiaritatund Demokratie. — Dusseldorf, 1981.
4. Основы социальной работы / Отв. ред. П.Д. Павленок. — М., 1997.
5. Шлихтер А. Государственные социальные программы и местные органы власти США. — М., 1996.
6. Беляева Л.А. Социальная стратификация и бедность в регионах России (к составлению социокультурного портрета регионов) // Социологические исследования. 2006. N 9.

М. Усков,
аспирант

«Кадровик. Кадровый менеджмент», N 10, октябрь 2007 г.



Поиск вакансий


Кадровое агентство Фаворит