К вам пришел с проверкой госинспектор труда… | Статьи | 123-Job.ru

К вам пришел с проверкой госинспектор труда…


21.03.2010

Цель настоящей публикации — проинформировать работодателей как полноправную сторону трудовых правоотношений об основных обязанностях государственных инспекторов труда при осуществлении надзорно-контрольных мероприятий. Невыполнение или ненадлежащее выполнение государственными инспекторами труда их законодательно определенных обязанностей может и должно быть использовано работодателями для защиты своих интересов.

Цели и задачи трудового законодательства сформулированы в ст. 1 ТК РФ, одна из них — это защита прав и интересов работников и работодателей. Защита прав работников обеспечивается законодательно закрепленной обязанностью работодателя соблюдать законодательство о труде и охране труда, отраженной в ст. 22 и 212 ТК РФ и осуществляется различными способами. Основным из них является государственный надзор за соблюдением трудового законодательства.
Ст. 358 ТК РФ наделяет государственных инспекторов труда обязанностями при осуществлении государственного надзора соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы работодателей — физических лиц и работодателей — юридических лиц (организаций).

Требования к организации и проведению проверок

Ст. 356 ТК РФ определяет, что государственный надзор и контроль за соблюдением в организациях трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в первую очередь, осуществляется посредством проверок и обследований. По их результатам госинспекторы труда предъявляют работодателям обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений, принимают меры для привлечения работодателей и должностных лиц, виновных в нарушениях законодательства о труде, к ответственности в соответствии с действующим законодательством.
Порядок инспектирования работодателей (ст. 360 ТК РФ) определяется ратифицированными Российской Федерацией Конвенциями МОТ по вопросам инспекции труда, Трудовым кодексом РФ, иными федеральными законами, а также решениями Правительства РФ.
В Конвенции МОТ N 81 (1947 г.), которая ратифицирована Российской Федерацией, предусмотрено, что инспектор труда имеет право беспрепятственно, в любое время суток посещать в целях проведения инспекции организации различных организационно-правовых форм и форм собственности, и для этого ему достаточно предъявить служебное удостоверение установленного образца.
Аналогичная формулировка была предусмотрена в ст. 357 ТК РФ до внесения в нее изменений Федеральным законом от 30.06.2006 N 90-ФЗ. Действующая редакция ст. 357 ТК РФ наделяет государственных инспекторов труда правом осуществлять надзор «в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, беспрепятственно, в любое время суток посещать в целях проведения инспекции организации различных организационно-правовых форм и форм собственности, работодателей — физических лиц».
Единственный Федеральный закон, который устанавливает порядок проведения проверок — от 08.08.2001 N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного надзора (контроля)» (далее — Закон N 134-ФЗ), — в значительной степени ограничивает права государственных инспекторов труда по сравнению с Конвенцией. Он устанавливает, что проверки должны осуществляться только на основании приказа (распоряжения) руководителя инспекции в соответствии с определенной, установленной этим законом периодичностью. А именно, что проведение плановых проверок может осуществляться не чаще одного раза в два года (п. 4 ст. 7). Однако положения указанного федерального закона противоречат ст. 5 и 10 ТК РФ. Ст. 5 ТК РФ устанавливает, что в случае противоречий между настоящим Кодексом и иными федеральными законами, содержащими нормы трудового права, применяется ТК РФ, а ст. 10 ТК РФ устанавливает верховенство норм, предусмотренных международными договорами Российской Федерации.
Для работодателей из этого противоречия следует определенная польза, поскольку права инспекторов труда в некоторой степени ограничены.
В настоящее время инспектирование работодателей осуществляется в соответствии с требованиями Закона N 134-ФЗ. В соответствии с ним решение о направлении государственного инспектора труда на проверку в конкретную организацию принимается руководителем государственной инспекции труда (ст. 7).
В приказе (распоряжении) о направлении на проверку должны быть указаны:
номер и дата издания приказа;
наименование государственной инспекции труда;
фамилия, имя, отчество государственного инспектора труда, которому поручено проведение проверки;
наименование организации, в которой предполагается проводить контрольно-надзорные мероприятия;
цели и задачи проводимой проверки;
основания для проведения проверки (плановая, внеплановая), дата начала и окончания проверки, срок для проверки исполнения предписания;
другие необходимые сведения. Руководитель государственной инспекции труда может делегировать свои полномочия в части направления государственного инспектора труда для проведения проверки своим заместителям (по правовым вопросам и по охране труда). В этом случае заместителями руководителя издается распоряжение о направлении на проверку аналогичного содержания и формы.
Проводить проверку может только тот государственный инспектор труда, сведения о котором указаны в приказе (распоряжении) о направлении на проверку.
Приказы (распоряжения) на проведение проверки должны издаваться с учетом установленного порядка и требований делопроизводства к исходящим документам, иметь номер, дату, подпись руководителя, которая в свою очередь должна быть заверена гербовой печатью государственной инспекции труда.
Все эти обстоятельства должны быть известны работодателю, деятельность которого на предмет соблюдения законодательства о труде и охране труда подвергается проверке.
Решение о направлении государственного инспектора труда на проверку принимается на основании плана работы государственной инспекции труда (плановые) или в связи с поступлением информации об имеющихся нарушениях законодательства о труде от работников, либо от других органов надзора и контроля, например, прокуратуры, должностных лиц и организаций (внеплановые). Проведение внеплановой проверки по анонимному обращению запрещено. Информация, содержащаяся в анонимном обращении, может служить лишь основанием для включения организации, из которой поступило анонимное обращение, в план работы инспекции на последующий период.
В соответствии со ст. 357 ТК РФ, определяющей права государственных инспекторов труда, проверка осуществляется путем:
посещения любых организаций в целях проведения инспекции;
запроса документов и иной информации, необходимой для осуществления надзорно-контрольной функции.
Необходимо знать, что государственный инспектор труда не имеет права изымать документы или, тем более, проводить обыски и выемки. Кроме того, необходимо иметь в виду, что ознакомление государственного инспектора труда с некоторыми документами осуществляется только в присутствии работодателя или его представителей (например, документы бухгалтерской отчетности, документы, содержащие государственную, служебную коммерческую или иную, охраняемую законом, тайну). Работодатель не обязан обеспечивать государственного инспектора труда копиями документов. Государственный инспектор труда может отразить факты ознакомления с предоставленными документами в материалах проверки, в частности в акте, который составляется по результатам проведения проверки.
Как правило, для ознакомления запрашиваются следующие документы (в зависимости от целей и объема проверки):
Устав и учредительный договор;
Свидетельство о регистрации и постановке на учет в органах статистики;
документы, подтверждающие полномочия работодателя;
коллективный договор;
локальные нормативные акты организации (правила внутреннего трудового распорядка, положение об оплате и стимулировании труда, графики сменности, график отпусков и другие);
документация, которую ведут кадровые службы;
бухгалтерские документы и сведения, имеющие отношение к предмету проверки, в первую очередь касающиеся оплаты труда, удержаний из заработной платы и др.;
другие документы и информация, необходимые государственному инспектору труда для осуществления надзорно-контрольных функций.
Проверка может быть организована с предварительным уведомлением работодателя о дате, времени и целях проверки (при плановой проверке), если только государственный инспектор труда не сочтет, что такое уведомление может нанести ущерб эффективности контроля (ч. 3 ст. 360 ТК РФ).
В процессе проверки должны неукоснительно соблюдаться требования ст. 358 ТК РФ, обязывающей государственного инспектора труда хранить государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну, ставшую ему известной при осуществлении своих полномочий.
Воспрепятствование государственному инспектору труда в осуществлении служебных обязанностей, в соответствии со ст. 363 ТК РФ, чревато административной ответственностью в виде штрафа в размере от 10 до 20 МРОТ (ч. 1 ст. 19.4 КоАП РФ).
При наличии признаков события административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 19.4 КоАП РФ, должностное лицо (не ниже заместителя начальника отдела государственной инспекции труда в субъекте Российской Федерации (см. п. 3 Перечня должностных лиц федеральной инспекции труда Министерства труда и социального развития Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утв. приказом Минтруда России от 13.09.2002 N 184) может составить протокол об административном правонарушении и в течение одного дня с момента составления направить его в суд для рассмотрения административного материала (ч. 1 ст. 28.2 КоАП РФ).
Однако часто составление протокола об административном правонарушении бывает затруднено, т.к. закон предъявляет определенные требования к его оформлению. В частности, необходимо указание сведений о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении (ст. 28.2 КоАП РФ), а эти сведения инспектору часто не удается получить именно в связи с противодействием в проведении проверки. Более того, по смыслу ст. 28.2 КоАП РФ протокол вообще не может быть составлен в отсутствие лица, в отношении которого возбуждается дело об административном производстве.
Проверка, как правило, начинается со знакомства проверяющего с руководством организации — директором, генеральным директором либо другим лицом, осуществляющим руководство данной организацией. Инспектор должен предъявить личное удостоверение установленного образца и приказ (распоряжение) о направлении на проверку.
Работодатель или его представитель имеют право присутствовать при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий, и инспектор не имеет права противодействовать им в этом (ст. 11 и 13 Закона N 134-ФЗ).
В соответствии со ст. 9 Закона N 134-ФЗ результаты проверочных мероприятий должны быть отражены в двухстороннем протоколе (акте) проверки, один экземпляр которого в обязательном порядке вручается представителю работодателя. В этой же статье перечислены требования к форме и содержанию акта.
На основании материалов, полученных в результате проведенной проверки, государственным инспектором труда принимаются соответствующие меры реагирования, предусмотренные действующим законодательством (ст. 357 ТК РФ и ст. 23.12 КоАП РФ) — предъявление предписания, возбуждение административного производства.

Предъявление предписания

Одной из основных мер реагирования на нарушения, выявленные в ходе проверки, является предъявление государственным инспектором труда обязательного для исполнения предписания об устранении выявленных правонарушений трудового законодательства и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права. В предписании должно содержаться требование о восстановлении нарушенных прав работников, а также о привлечении лиц, виновных в указанных нарушениях к дисциплинарной ответственности.
Содержание предписания должно иметь правовую направленность и отражать правонарушение с точки зрения фиксирования его состава. В тексте не должно содержаться требований и рекомендаций, касающихся оперативно-хозяйственной деятельности проверяемой организации, а именно, указаний отменить приказ, выплатить конкретные суммы денег, предоставить отпуск и т.п.
Субъектом правонарушения может быть как работодатель, так и его представители, в тех случаях, когда в их должностные обязанности входит выполнение тех функций, при выполнении (невыполнении) которых выявлены нарушения трудового законодательства. Например, относительно ненадлежащей организации учета движения трудовых книжек, либо несвоевременного ознакомления работников с приказами о дисциплинарных взысканиях, предписание может быть вынесено руководителю кадровой службы организации, в должностные обязанности которого, как правило, входит выполнение данной функции. Если в каком-то подразделении выявлены нарушения установленного порядка проведения инструктажа по охране труда и стажировки на рабочем месте, проверки знаний требований охраны труда, безопасных методов и приемов выполнения работ, предписание может быть предъявлено руководителю этого подразделения.
Объектом правонарушения в сфере трудового законодательства являются те конкретные права и обязанности сторон трудовых правоотношений, которые установлены Кодексом, федеральными законами и иными нормативными актами, содержащими нормы трудового права. Поэтому в предписании должно содержаться требование об устранении нарушений конкретной нормы трудового права, то есть должны быть указаны абзац, пункт, часть и номер статьи или пункт соответствующего нормативного акта, положения которого нарушены.
В предписании непременно должна быть дана характеристика объективной стороны правонарушения: в чем конкретно (невыплачена заработная плата, не выдана трудовая книжка) правонарушение выразилось и в отношении кого допущено (фамилия(и), инициалы работника(ов), общая численность работников, в отношении которых допущены нарушения).
Предписание должно быть оформлено на типографском бланке государственной инспекции труда в субъекте РФ, изготовленном в соответствии с приказом Роструда от 10.12.2004 N 47, в двух экземплярах, каждый из которых должен иметь подлинные подписи государственного инспектора труда и должностного лица, которому предписание вручено. Каждый экземпляр предписания должен быть заверен личной печатью государственного инспектора труда. Один экземпляр должен быть вручен работодателю или его представителю, а другой в установленном порядке зарегистрирован в государственной инспекции труда.
Нарушение каких-либо из перечисленных требований может служить основанием для обжалования предписания с очень благоприятным прогнозом для его полной отмены или отмены части содержащихся в нем требований.
В соответствии с ч. 2 ст. 357 ТК РФ при проведении проверки по вопросу, принятому к рассмотрению судом, или по которому уже имеется решение суда, предписание выдаваться не должно. Кроме того, предписание не вносится в тех случаях, когда при проведении проверки выявляются спорные обстоятельства, решение по которым может быть принято только в порядке, установленном для рассмотрения трудовых споров. Если при указанных обстоятельствах предписание все же внесено, то оно также может быть обжаловано, и, вероятнее всего, что жалоба будет удовлетворена.
Действия государственного инспектора труда (в части проведения проверки и предъявления предписания об устранении выявленных нарушений) обжалуются по правилам, установленным Законом РФ от 27.04.1993 г. N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (далее — Закон N 4866-1) и гражданским судопроизводством (глава 25, ст. 24-27, 254-258 ГК РФ) с учетом особенностей, установленных этим законом.
Ст. 2 данного закона к действиям, которые могут быть обжалованы, относит действия должностных лиц, в результате которых на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Положения данного закона нашли отражение в ст. 361 ТК РФ.
Действия инспектора могут быть обжалованы соответствующему руководителю по подчиненности, в том числе и главному государственному инспектору труда РФ и (или) в судебном порядке.
Следует помнить, что одно не исключает другого, но важно, в какой последовательности применяется. Обжалование руководителю по подчиненности не исключает возможности обращения к главному государственному инспектору труда РФ, а в случае, если и его решение не удовлетворит заявителя, то можно обратиться в суд.
Если же действия инспектора труда были обжалованы в судебном порядке и уже имеется судебное решение, то обжалование соответствующим вышестоящим должностным лицам федеральной инспекции труда никакого результата не принесет. Вступившее в законную силу решение суда, в силу верховенства судебной власти, является окончательным.
Вышестоящий в порядке подчинения орган обязан рассмотреть жалобу в месячный срок. Срок для подачи жалобы законодательно не установлен. Однако следует помнить, что в случае, если в удовлетворении жалобы отказано или ответ на жалобу не получен в течение месяца, то в суд можно обратиться в 3-месячный срок со дня, когда стало известно о нарушении права и месячный срок со дня получения письменного уведомления об отказе вышестоящего органа (лица) или истечения месячного срока со дня подачи жалобы. Естественно, что во всех этих сроках не учитывается прохождение писем по почте, что подтверждается подлинными почтовыми конвертами и штампами. Пропущенный по уважительной причине срок может быть восстановлен судом. Уважительной причиной считаются любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях (ст. 4 и 5 Закона N 4866-1), а также болезнь, нахождение в отпуске и т.п.
Судом жалоба рассматривается в течение 10 дней с участием должностного лица (государственного инспектора труда), действия которого обжалуются (ст. 257 ГК РФ).
Важным является то обстоятельство, что, приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина вправе приостановить обжалуемое действие, например, действие предписания государственного инспектора труда. Такая просьба должна содержаться в тексте жалобы. Важность данного обстоятельства заключается в том, что предусмотрена административная ответственность за невыполнение в срок законного предписания инспектора труда (ст. 19.5 КоАП РФ). А его незаконность может быть установлена только органом (или лицом), рассматривающим жалобу.

Возбуждение административного производства

Во всех случаях выявления нарушений законодательства о труде и охране труда возбуждается административное производство для решения вопроса о привлечении должностных лиц, допустивших нарушения трудового законодательства, к административной ответственности.
Современное законодательство об административных правонарушениях, а именно, вступивший в силу с 1 июля 2002 г. КоАП РФ содержит большое количество норм, призванных обеспечить защиту прав юридических и физических лиц, в отношении которых возбуждается административное производство. Несоблюдение этих норм со стороны государственного инспектора труда может и должно быть обжаловано в первую очередь для того, чтобы добиться отмены постановления о привлечении к административной ответственности, поскольку факт привлечения к административной ответственности может иметь достаточно негативные последствия.
Дело в том, что ст. 5.27 Кодекса дифференцирует административную ответственность в зависимости от того, подвергается работодатель или должностное лицо к ответственности впервые или повторно.
В случаях, когда нарушения законодательства о труде выявлены впервые, виновное должностное лицо может быть привлечено к административной ответственности в виде штрафа в размере от 5 до 50 МРОТ (ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ).
Повторное нарушение, выявленное в течение года с момента исполнения постановления, вынесенного впервые (ст. 4.6 КоАП РФ), влечет ответственность в виде дисквалификации нарушителя на срок от 1 года до 3 лет (ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ).
Разберем основные положения КоАП, касающиеся порядка и сроков привлечения к административной ответственности, соблюдение которых в обязательном порядке должен обеспечить государственный инспектор труда и несоблюдение (нарушение) которых при обжаловании влечет отмену постановления о привлечении к административной ответственности или, как минимум, снижение размера наложенного штрафа.
Во-первых, ст. 28.5 устанавливает, что протокол об административном правонарушении должен быть составлен немедленно при выявлении нарушения. Ч. 2 этой статьи отпускает лишь 2 дня для выяснения дополнительных обстоятельств дела или получения сведений о лице, в отношении которого составляется протокол. Другими словами, если все сведения инспектору предоставлены, дата составления протокола должна совпадать с датой проведения проверки, если проверка проводится в течение одного дня, и не должна быть позднее, чем последний день проверки, если проверка проводится в течение нескольких дней.
В протоколе должны быть указаны место и дата его составления, должность, фамилия и инициалы государственного инспектора труда, составившего протокол, сведения о должностном лице, в отношении которого составлен протокол. В протоколе должны быть отражены объяснения должностного лица, в отношении которого составлен протокол, отметка о том, что лицу, привлекаемому к административной ответственности, разъяснены его права и обязанности (ст. 28.2 КоАП РФ).
Протокол об административном правонарушении подписывается государственным инспектором труда, его составившим, и лицом, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписи в протоколе делается соответствующая запись (п. 5 ст. 28.2 КоАП РФ).
Из смысла ст. 28.2 КоАП РФ усматривается, что протокол об административном нарушении вообще не может быть составлен в отсутствие лица, в отношении которого возбуждается дело об административном производстве.
Во-вторых, постановление о привлечении к административной ответственности должно быть вынесено не позднее 15 дней со дня составления протокола (ст. 29.6 КоАП РФ).
В-третьих, постановление о привлечении к административной ответственности должно быть вынесено не позднее 2 месяцев со дня обнаружения нарушения (ст. 4.5 КоАП РФ).
В постановлении должна быть обязательно указана соответствующая статья КоАП (применительно к статье 5.27 обязательно должна быть указана часть статьи 1, т.к. только по этому основанию право привлечения к административной ответственности предоставлено государственному инспектору труда), предусматривающая административную ответственность.
Должностное лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении за нарушение трудового законодательства, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью адвоката (защитника) — ст. 25.1 КоАП РФ.
Последнее, в силу достаточной сложности требований законодательства, достаточно важно. Поэтому не нужно спешить соглашаться оплатить штраф. Необходимо напомнить инспектору, что в соответствии со ст. 29.4 КоАП РФ он (инспектор) обязан вынести определение о назначении времени (в рамках отпущенного ст. 29.6 КоАП РФ 15-дневного срока) и места рассмотрения административного материала и о вызове лица, привлекаемого к административной ответственности на рассмотрение административного материала. Это время необходимо использовать для того, чтобы подготовиться к рассмотрению административного материала, в том числе и изучению правовых вопросов, выполнить полностью или хотя бы частично требования предписания.
Постановление о привлечении к административной ответственности выносится на основании протокола об административном правонарушении только после исследования всех обстоятельств дела.
Административный штраф за нарушение трудового законодательства может быть наложен на юридическое лицо — организацию, на конкретного работодателя — должностное лицо, а также на должностное лицо, в чьи должностные обязанности входит исполнение отдельных требований трудового законодательства и законодательства об охране труда. Размер штрафа, в каждом конкретном случае, определяет государственный инспектор труда с учетом отягчающих и смягчающих вину обстоятельств. Безусловно, смягчающим обстоятельством является своевременное и полное устранение допущенных нарушений трудового законодательства, выполнение требований предписания, отягчающим обстоятельством является продолжение противоправного поведения (ст. 4.2, 4.3 КоАП РФ). Если должностное лицо, в отношении которого вынесено постановление о привлечении к административной ответственности считает, что инспектор неправильно оценил или не оценил смягчающие его вину обстоятельства, постановление также может быть обжаловано, в результате рассмотрения жалобы — отменено, либо размер ответственности (штрафа) снижен.
Постановление, как и все другие действия государственного инспектора труда, может быть обжаловано руководителю инспекции и (или) в вышестоящую организацию и (или) в суд.
Однако порядок рассмотрения жалобы и сроки установлены КоАП РФ и отличаются от предусмотренных Законом РФ от 27.04.1993 г. N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
Сроки обжалования и рассмотрения жалобы установлены ст. 30.2, 30.3 и 30.5 КоАП РФ. Жалоба может быть подана в течение 10 суток со дня вручения или получения копии постановления и в десятидневный срок должна быть рассмотрена. В случае пропуска срока на обжалование в тексте жалобы должно содержаться ходатайство о восстановлении пропущенного срока с указанием причин.
Несколько слов о том, как написать жалобу.
Во-первых, при оформлении жалобы должны быть соблюдены требования ст. 131 ГПК РФ, а именно: указаны фамилия, имя, отчество работодателя или должностного лица, которые обжалуют действия государственного инспектора труда, адрес места жительства, обстоятельства, которые послужили основанием для обжалования, перечень документов (копий), прилагаемых к жалобе.
Следует помнить, что если требования инспектора труда направляются работодателю (генеральному директору, директору, начальнику структурного подразделения), т.е. физическому лицу, несущему ответственность за соблюдение законодательства о труде, жалоба не должна оформляться на бланке организации. На бланке организации жалоба оформляется только тогда, когда обжалуемые требования предъявляются организации — юридическому лицу.
В заключение хотелось бы сказать о том, что отмена предписания, протокола или постановления о привлечении к административной ответственности, если таковых удастся добиться, не освобождают работодателя от обязанности устранить нарушения законодательства о труде и охране труда.
Если нарушения не будут устранены, все начнется сначала.

Т. Королькова,
заместитель начальника отдела руководящих кадров
и управленческих структур
Управления государственной службы
и кадров Правительства Москвы

Словарь трудового права
Дисквалификация заключается в лишении права занимать руководящие должности или выполнять организационно-распорядительные или административные функции в органе юридического лица, а также осуществлять предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (ст. 3.11 КоАП РФ).

«Кадровик. Трудовое право для кадровика», N 5, май 2009 г.