Методики конкурсного отбора на замещение вакантной должности гражданской службы: обеспечение равного доступа к государственной службе | Статьи | 123-Job.ru

Методики конкурсного отбора на замещение вакантной должности гражданской службы: обеспечение равного доступа к государственной службе


21.03.2010

Действующий Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в ст. 22 закрепил положение, согласно которому поступление гражданина на гражданскую службу или замещение должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса. Следует отметить, что ранее действовавшим Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ст. 22) было прямо предусмотрено, что конкурс на замещение вакантной должности государственной службы обеспечивает право граждан на равный доступ к государственной службе. В действующем законе такое указание отсутствует. Статья 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» лишь устанавливает, что конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов, их соответствия установленным квалификационным требованиям. Между тем, согласно Положению о конкурсе Российской Федерации, утвержденному Указом Президента от 1 февраля 2005 г. N 112, конкурс обеспечивает конституционное право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе, а также право государственных гражданских служащих на должностной рост на конкурсной основе.
Итак, конкурс призван обеспечивать конституционно закрепленное право граждан на равный доступ к государственной службе. Реализация этой задачи (в настоящее время, нужно заметить, пока еще перспективной) во многом связана с объективностью оценки претендентов на замещение вакантной должности государственной гражданской службы в ходе конкурсных процедур. Отказ в приеме на государственную гражданскую службу допустим только по мотивам, связанным с профессиональными и деловыми качествами претендента. Соответственно при возникновении спора представитель нанимателя должен будет доказать обоснованность такого отказа. Все это делает актуальной проблему объективности решений конкурсной комиссии, что требует разработки адекватных методик проведения конкурса.
В связи с этим в качестве одного из приоритетных направлений формирования кадрового состава государственной службы Закон о государственной гражданской службе называет применение современных кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу и ее прохождении. Содержание кадровых технологий представляет собой совокупность последовательно производимых действий, приемов, операций, которые позволяют либо получить информацию о возможностях человека (способностях, профессиональных знаниях, умениях, навыках), либо сформировать качества, требуемые для организации, либо изменить условия их реализации*(1).
Следует сказать, что кадровые технологии традиционно являются «слабым местом» государственной службы. Прежний Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» устанавливал два варианта конкурсной процедуры: конкурс документов и конкурс-испытание. Конкурс документов проводился на замещение вакантных государственных должностей государственной службы 2-й группы и представлял собой оценку кандидатов на основании документов об образовании, о прохождении государственной службы и о другой трудовой деятельности, а также на основании рекомендаций, результатов тестирования, других документов, представляемых по решению соответствующих органов по вопросам государственной службы.
Конкурс-испытание проводился на замещение вакантных государственных должностей государственной службы 3-й, 4-й и 5-й групп и включал в себя прохождение испытания на соответствующей государственной должности государственной службы, которое завершалось государственным квалификационным экзаменом. Таким образом, имело место явное смешение понятий «конкурс» и «испытание», которые совершенно не тождественны. Подобное смешение понятий по сути означало, что замещение ведущей, главной и высшей государственных должностей осуществлялось вне конкурса с установлением испытательного срока.
Действующий ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не предусматривает такой процедуры, как конкурс-испытание, что представляется нам вполне обоснованным. Вместе с тем процедура проведения конкурса в части использования современных кадровых технологий остается весьма неопределенной.
Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112 было утверждено Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы.
Данным Положением предусматривается проведение конкурса в два этапа. На первом этапе осуществляется размещение информации о проведении конкурса в СМИ и на сайте государственного органа, прием документов и проверка их достоверности. Кроме того, на основании представленных документов осуществляется первичная проверка соответствия гражданина квалификационным требованиям гражданской службы. В частности, согласно Положению, гражданин (гражданский служащий) не допускается к участию в конкурсе вследствие его несоответствия квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, а также в связи с ограничениями, установленными законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе для поступления на гражданскую службу и ее прохождения.
Следует отметить, что законодательство многих субъектов Российской Федерации расширяет содержательную часть первого этапа конкурса. Как правило, на первом этапе конкурса предусматривается написание реферата на заданную тему. Так, например, методикой проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Саратовской области предусмотрено, что первый этап заключается в привлечении гражданского служащего (гражданина) к участию в конкурсе и проверке его соответствия требованиям вакантной должности на основе анализа представленных документов и подготовленных участниками конкурса аналитических материалов (рефератов) по утвержденному тематическому плану.
По результатам первого этапа формируется список кандидатов, в наибольшей степени соответствующих установленным требованиям и допущенных к дальнейшему участию в конкурсе.
Законность указанных положений вызывает серьезные сомнения. Обратим внимание, что по результатам первого этапа конкурса принимается решение о допуске гражданина или гражданского служащего к конкурсу (второму этапу). Согласно прямому указанию Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», претенденту на замещение должности гражданской службы может быть отказано в допуске к участию в конкурсе в связи с несоответствием квалификационным, а также в связи с ограничениями, установленными настоящим Федеральным законом для поступления на гражданскую службу. При этом претендент, не допущенный к участию в конкурсе, вправе обжаловать это решение. Как мы видим, Закон не связывает допуск претендента к участию в конкурсе (во втором этапе конкурса) с оценкой реферата или результатами тестирования. Представляется, что указанные процедуры могут иметь значение при принятии конкурсной комиссией итогового решения, но не могут служить критерием «отсева» кандидатов на первом этапе конкурса.
В настоящее время попытки урегулировать методику проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы предпринимаются в рамках ведомственного, а также регионального нормотворчества.
В качестве примера можно назвать методику проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, порядке и сроках работы конкурсных комиссий в таможенных органах Российской Федерации*(2). Согласно этой методике, конкурсная комиссия оценивает кандидатов на основании представленных ими документов.
Также допускается проведение индивидуального собеседования и иных конкурсных процедур с использованием не противоречащих законодательству методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов (анкетирование, проведение групповых дискуссий, тестирование по вопросам, связанным с возможным выполнением должностных обязанностей, и др). Форма анкетирования и тестирования, количество и содержание вопросов, а также тема групповой дискуссии устанавливаются конкурсной комиссией таможенного органа в зависимости от соответствующих должностных обязанностей.
Оценка кандидатов производится по 10-балльной системе. По итогам оценки каждый член конкурсной комиссии выставляет кандидату соответствующий балл, который заносится в конкурсный бюллетень с краткой мотивировкой, послужившей основанием для принятия решения о соответствующей оценке. Конкурсный бюллетень приобщается к протоколу заседания конкурсной комиссии.
После оценки всех участников конкурса и подсчета набранных ими баллов конкурсная комиссия определяет победителя конкурса. Победившим в конкурсе считается кандидат, получивший наибольшее количество баллов.
При равенстве баллов у нескольких кандидатов решение конкурсной комиссии принимается открытым голосованием простым большинством голосов ее членов, присутствующих на заседании. При равенстве голосов решающим является голос председателя конкурсной комиссии.
Аналогичный подход продемонстрирован и в методике проведения конкурса на замещение вакантной должности федеральной государственной гражданской службы Российской Федерации в центральном аппарате Федеральной службы по финансовому мониторингу, которая утверждена приказом от 9 октября 2006 г.*(3)
Таким образом, первая проблема, которая возникает в связи с методическим обеспечением конкурсного отбора, вызвана отсутствием четкой регламентации видов и содержания конкурсных процедур. Норма о применении современных кадровых технологий оценки кандидатов носит рекомендательный характер. Иными словами, конкурсная комиссия вполне может ограничиться анализом представленных документов и вообще не использовать иные методы оценки.
Интересные попытки нормативной регламентации оценочных процедур можно отметить на уровне регионального нормотворчества. Зачастую выбор конкретной процедуры связывается с должностью, на которую претендуют кандидаты. Например, распоряжением заместителя губернатора Белгородской области утверждена методика проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы в аппарате губернатора области. Указанной методикой предусмотрено, что конкурс может проводиться в трех разных формах в зависимости от группы вакантных должностей:
— на младшие и старшие государственные должности — отбор по анкетным данным, краткое интервью, тестирование;
— на ведущие государственные должности — отбор по анкетным данным, интервью, тестирование, реферат;
— на главные и высшие государственные должности — отбор по анкетным данным, тестирование, реферат, индивидуальное задание, интервью.
Согласно методике проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Саратовской области*(4), конкурс проводится в зависимости от классификации вакантной должности в следующих формах:
— на младшие должности гражданской службы — отбор по анкетным данным и краткое интервью;
— на старшие должности гражданской службы — отбор по анкетным данным, интервью, испытания по профессиональным пробам, психологическое тестирование;
— на ведущие должности гражданской службы — отбор по анкетным данным, интервью, испытания по профессиональным пробам, психологическое тестирование, групповые упражнения, организационно-управленческие игры;
— на главные и высшие должности гражданской службы — отбор по анкетным данным, интервью, испытания по профессиональным пробам, психологическое тестирование, групповые упражнения, организационно-управленческие игры.
Вполне логичным представляется расширение и усложнение конкурсных процедур для вышестоящих должностей гражданской службы.
Вторая методическая проблема, связанная с проведением конкурса, касается адекватности конкурсных процедур задачам оценки профессиональных и личностных качеств участников.
К конкурсным процедурам оценки профессиональных и личностных качеств участников предъявляются следующие требования*(5):
— адекватность — соответствие принципам кадровой политики, проводимой в государственном органе;
— научность — создание работ на научной основе, гарантирующей их достоверность и надежность;
— результативность — возможность получения путем применения значимых данных;
— нормативность — регламентация специально разработанными нормативно-методическими документами;
— практичность — способность быть включенными в конкурсную процедуру при оптимальном соотношении их результативности и затрат на их осуществление.
Как же обеспечиваются указанные выше требования к процедурам оценки кандидатов? Напомним, что на федеральном уровне методиками проведения конкурса на замещение вакантных должностей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, а также Федеральной службы по финансовому мониторингу предусматривается, что разработка конкурсных заданий и оценка результатов осуществляются тем структурным подразделением, в котором имеется вакантная для замещения должность. Ни одна из этих методик не предусматривает участия в работе конкурсной комиссии специалистов в области управления персоналом, психологов и т.п. Независимые эксперты, которые должны входить в состав комиссии (это новелла закона) по прямому указанию закона, не являются такими специалистами. Так, согласно ст. 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», независимые эксперты, участвующие в работе комиссии, должны являться «специалистами по вопросам, связанным с гражданской службой». В этой связи нам хотелось бы отметить, что в задачу конкурсной комиссии входит оценка не только профессиональных, но и личностных качеств кандидатов, что вряд ли возможно без привлечения указанных специалистов.
Этот пробел иногда пытаются восполнить на уровне субъекта Российской Федерации. Так, например, в Положении о порядке работы конкурсной комиссии и методике проведения конкурса Дальневосточного федерального округа указано, что победителем конкурса признается участник, успешно прошедший тестовые испытания, представивший наилучший реферат и имеющий большее количество положительных выводов экспертов по результатам оценки профессиональных и личностных качеств. Упоминание (только упоминание) об участии в процедурах оценки кандидатов таких специалистов содержится и в методике проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Ленинградской области, которая была утверждена постановлением правительства области от 27 июня 2006 г. N 199. Согласно п. 5.3 данной методики, оценка результатов тестирования осуществляется экспертами. Нигде более в данной методике указаний об участии таких экспертов в процедурах оценки не содержится.
Между тем Управление кадровой политики и государственной службы правительства Саратовской области привлекает экспертов из числа своих специалистов, других государственных органов и независимых внешних экспертов. Число привлекаемых независимых внешних экспертов определяется соответствующими правовыми актами.
Независимым экспертом, согласно используемой в области методике, признается не состоящий в штате органа исполнительной власти специалист, имеющий достаточные знания и определенный опыт, позволяющий дать исчерпывающее заключение по конкретному вопросу.
Данная группа экспертов:
— обеспечивает разработку содержания конкурсных заданий (испытаний), исходя из описания вакантной должности;
— несет ответственность за полноценное проведение конкурсной процедуры.
Результаты своей работы эксперты оформляют в виде заключения, которое представляется в конкурсную комиссию органа исполнительной власти.
Таким образом, совершенно очевидно, что эксперты, о которых идет речь в данном случае, не являются независимыми экспертами, входящими в состав конкурсной комиссии, а относятся к обслуживающему деятельность комиссии персоналу. Отсюда возникает некоторая неопределенность их правового статуса. С одной стороны, поскольку федеральное законодательство не предусматривает участие таких специалистов в конкурсной комиссии, они не могут входить в ее состав. С другой — именно эти специалисты разрабатывают конкурсные задания, критерии оценки кандидатов, в своем экспертном заключении дают оценку кандидатам (в баллах). Возникает вопрос: насколько комиссия связана результатами такой экспертной оценки?
Согласно упомянутой выше методике, основаниями для подведения итогов конкурса и принятия итогового решения являются:
— сумма баллов по оценочным критериям, полученным участниками конкурса по результатам прохождения всех конкурсных процедур;
— мнение руководителя структурного подразделения органа исполнительной власти области, на должность в котором претендует участник конкурса по итогам собеседования с участниками конкурса.
Из этой формулировки можно сделать вывод, что названное экспертное заключение не лишает комиссию возможности принять иное решение. В такой формулировке данной нормы руководитель структурного подразделения имеет своего рода право вето в отношении конкретного кандидата.
Аналогичные положения содержит и методика проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Тульской области в органах исполнительной власти, подразделениях аппарата администрации Тульской области*(6). Согласно ей, основанием для подведения итогов конкурса и принятия окончательных решений конкурсной комиссией является:
— сумма баллов по критериям оценки, полученных кандидатом в результате прохождения всех конкурсных процедур;
— оценка конкурсной комиссии по итогам индивидуального собеседования.
Однако в данном случае альтернативой экспертной оценке выступает индивидуальное собеседование, которое проводится не руководителем структурного подразделения, а конкурсной комиссией, что, на наш взгляд, несколько снижает возможность субъективизма такой оценки.
Следует сказать, что механизм принятия решения конкурсной комиссией является одним из наиболее проблемных моментов всех упомянутых методик. Имеются в виду вопросы обеспечения легитимности такого решения. Не следует забывать, что любой кандидат вправе обратиться в суд за защитой своего права равного доступа к государственной службе. В этом случае представителю нанимателя придется обосновать решение конкурсной комиссии.
Как нам представляется, решение этих проблем может быть найдено путем законодательного (на федеральном уровне) закрепления правового статуса специалистов (видимо, это наименование более удачно, чем «эксперт»), обеспечивающих проведение конкурсных процедур.
Наконец, серьезной проблемой является разработка объективных критериев оценки кандидатов. На ведомственном уровне попытка разработки указанных критериев была предпринята в методике проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, утвержденной приказом Минобороны России от 3 августа 2007 г. N 309.
Так, согласно этой методике:
— индивидуальное собеседование предполагает выставление оценки до 10 баллов;
— результаты тестирования оцениваются в 1 балл за каждый правильный вариант ответа;
— реферат и результаты дискуссии оцениваются членами комиссии по пятибалльной системе;
— при анкетировании кандидат оценивается членом комиссии:
в 2 балла, если кандидат соответствует требованиям;
в 1 балл, если кандидат соответствует требованиям при условии устранения имеющихся недостатков или соответствующей переподготовки;
в 0 баллов, если кандидат не соответствует требованиям;
— победившим в конкурсе считается кандидат, получивший наибольшее количество баллов;
— если кандидаты набрали менее 50% максимально возможного количества баллов, конкурсная комиссия может не определять победителя конкурса.
При анализе указанных положений сразу же возникает вопрос: почему, например, индивидуальное собеседование «стоит» в два раза больше, чем остальные конкурсные процедуры? Как представляется, тестирование в целом ничуть не менее эффективная оценочная процедура, чем индивидуальное собеседование. Другое дело, что, безусловно, эффективность различных конкурсных процедур при выявлении тех или иных качеств конкурсанта также будет различной. Например, профессиональные знания целесообразно оценивать методом тестирования, а личные качества путем проведения индивидуального собеседования. Иными словами, ранжирование результатов оценки в рамках определенной балльной системы должно осуществляться не только по конкретным процедурам, но и в зависимости от того, что, собственно, оценивается.
В этом смысле интересна методика проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы в аппарате губернатора Белгородской области. Данная методика содержит таблицу соответствия критериев оценки и определенных конкурсных процедур (см. таблицу на с. 44).

Соответствие критериев оценки и определенных
конкурсных процедур, в баллах

——T———————————————————T——T——-T————T———¬
¦ N ¦ Критерий ¦Анализ¦Реферат¦Специальные¦Итоговое¦
¦ п/п ¦ ¦анкеты¦ ¦ задания ¦интервью¦
+——+———————————————————+——+——-+————+———+
¦ 1 ¦Профессиональная компетентность кандидата на вакантную должность государственной гражданской¦
¦ ¦службы ¦
+——+———————————————————T——T——-T————T———+
¦ 1.1 ¦Образовательный уровень ¦ 5 ¦ 4 ¦ 4 ¦ 5 ¦
+——+———————————————————+——+——-+————+———+
¦ 1.2 ¦Профессиональный опыт ¦ 5 ¦ ¦ 5 ¦ 5 ¦
+——+———————————————————+——+——-+————+———+
¦ 1.3 ¦Специальные профессиональный знания, умения и навыки ¦ 5 ¦ 4 ¦ 4 ¦ 5 ¦
+——+———————————————————+——+——-+————+———+
¦ 1.4 ¦Общие инструментальные навыки ¦ 5 ¦ 4 ¦ 4 ¦ 4 ¦
+——+———————————————————+——+——-+————+———+
¦ 2 ¦Соответствие культуре государственной гражданской службы ¦
+——+———————————————————T——T——-T————T———+
¦ 2.1 ¦Профессиональная мотивация ¦ ¦ 4 ¦ 5 ¦ 5 ¦
+——+———————————————————+——+——-+————+———+
¦ 2.2 ¦Гражданская позиция ¦ ¦ 4 ¦ 5 ¦ 5 ¦
+——+———————————————————+——+——-+————+———+
¦ 2.3 ¦Профессиональная активность ¦ ¦ 4 ¦ 5 ¦ 5 ¦
+——+———————————————————+——+——-+————+———+
¦ 2.4 ¦Готовность к саморазвитию ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+——+———————————————————+——+——-+————+———+
¦ 3 ¦Личностно-деловые качества кандидата на вакантную должность государственной гражданской¦
¦ ¦службы ¦
+——+———————————————————T——T——-T————T———+
¦ 3.1 ¦Аналитические способности ¦ ¦ 5 ¦ 5 ¦ 5 ¦
+——+———————————————————+——+——-+————+———+
¦ 3.2 ¦Навыки эффективной коммуникации ¦ ¦ ¦ 5 ¦ 5 ¦
+——+———————————————————+——+——-+————+———+
¦ 3.3 ¦Ответственность ¦ ¦ 4 ¦ 5 ¦ 5 ¦
+——+———————————————————+——+——-+————+———+
¦ 3.4 ¦Организаторский способности ¦ 4 ¦ ¦ 5 ¦ ¦
L——+———————————————————+——+——-+————+———

Из указанной таблицы следует, что, например, гражданская позиция конкурсанта наиболее эффективно оценивается путем специальных заданий, а профессиональная компетентность — по результатам анкетирования. Оставляя в стороне обоснованность подобного соответствия (этот вопрос должен решаться квалифицированными специалистами в той или иной области), следует отметить перспективность самой идеи установления соответствия между различными профессиональными и личностными качествами кандидатов и отдельными конкурсными процедурами, направленными на их оценку.
Как мы видим, методическое обеспечение процедуры конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы в настоящее время оставляет желать лучшего. Иные оценочные процедуры в методическом плане разработаны еще слабее. Нужно сказать, что если методики проведения конкурсного отбора уже присутствуют на ведомственном и региональном уровнях нормотворчества, то оценочные процедуры аттестации и квалификационного экзамена практически не разработаны. Между тем важность этой задачи очевидна хотя бы потому, что по результатам аттестации гражданский служащий может включаться в кадровый резерв на замещение вышестоящей должности вне конкурса.

М.В. Пресняков,
доцент Поволжской академии государственной службы,
кандидат философских наук

«Гражданин и право», N 6, июнь 2008 г.

————————————————————————-
*(1) См.: Масленникова Е.В., Пресняков М.В., Татаринова Л.Н., Чаннов С.Е. Государственная гражданская служба в РФ. Учеб. пособ. для вузов. М., 2006.
*(2) См. приказ ФТС от 8 сентября 2006 г. N 858 «Об утверждении методики проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, порядке и сроках работы конкурсных комиссий в таможенных органах Российской Федерации».
*(3) См.: Приказ Федеральной службы по финансовому мониторингу от 9 октября 2006 г. N 156 «Об утверждении конкурсной комиссии центрального аппарата Федеральной службы по финансовому мониторингу по проведению конкурса на замещение вакантной должности федеральной государственной гражданской службы Российской Федерации в центральном аппарате Федеральной службы по финансовому мониторингу и методике проведения конкурса на замещение вакантной должности федеральной государственной гражданской службы Российской Федерации в центральном аппарате Федеральной службы по финансовому мониторингу» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. 13 ноября. N 46.
*(4) См.: Распоряжение Правительства Саратовской области от 17 июня 2005 г. N 169-Пр «Об утверждении методики проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Саратовской области в органах исполнительной власти Саратовской области» // СПС «Гарант».
*(5) См. там же.
*(6) См.: Постановление администрации Тульской области от 26 января 2006 г. N 52 «О конкурсной комиссии на на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Тульской области в органах исполнительной власти, подразделениях аппарата администрации Тульской области» // СПС «Гарант».